#431: lobbywerk in de spotlight

‘Kabinet doet te weinig tegen corruptie bij politici en topambtenaren’, kopte het FD op 6 juli 2021. Die conclusie trok de krant op basis van een compliance rapport van het anti-corruptieorgaan GRECO van diezelfde datum. Daaruit zou volgens de krant volgen dat bewindslieden kwetsbaar zijn voor de invloed van lobbyisten en corruptie.

GRECO, dat staat voor de Group of States against Corruption, is een orgaan van de Raad van Europa dat onderzoek doet naar corruptie, meer in het bijzonder het voorkomen daarvan binnen (de top van) Europese centrale overheden en overheidsorganen. GRECO kwam eind 2018 met maar liefst zestien aanbevelingen voor Nederland in verband met het voorkomen van corruptie binnen overheden, waaronder enkele aanbevelingen in relatie tot de omgang van ambtenaren met lobbygroepen zoals het aannemen van een ‘code of conduct’ voor (top)ambtenaren. Lobbygroepen zouden ambtenaren namelijk eenzijdig en oneigenlijk kunnen beïnvloeden, met het risico op belangenverstrengeling en corruptie, of de schijn daarvan.[1] Hoewel GRECO reeds in 2018 erkende dat het werk van lobbygroepen ook voordelen heeft (bijvoorbeeld een goede informatie-uitwisseling tussen de publieke en private sector; daarnaast draagt lobbywerk bij aan brede publieke steun voor overheidsbeleid) raadde GRECO aan deze praktijken te reguleren. In Nederland wordt immers volop gepolderd en de aanwezigheid van lobbygroepen in het publieke domein groeit.

In het rapport van 6 juli 2021 wordt de balans opgemaakt en Nederland komt er niet goed vanaf. Slechts acht van de zestien aanbevelingen zijn gedeeltelijk overgenomen en geïmplementeerd. Volgens GRECO is met de andere helft van de aanbevelingen niets gedaan. Dat geldt onder meer voor de aanbevelingen in relatie tot lobbygroepen.

Het is overigens niet de eerste keer dat Nederland in internationaal verband op de vingers wordt getikt wegens ontoereikende bestrijding van corruptie. In oktober 2020 concludeerde de non-gouvernementele organisatie Transparency International in een tweejaarlijkse evaluatie dat de handhaving van corruptie in Nederland slechts ‘limited’ was, met name in relatie tot buitenlandse ambtenaren. Met de rapporten van GRECO komt de spotlight te staan op lobbywerk, dat volgens de rapporten op zijn minst integriteitsrisico’s bergt en ook tot corruptie kan leiden. Dit werpt de vraag op waar de grens ligt tussen lobbywerk en corruptie. Op welk moment slaat een legale beïnvloeding van het bestuurlijke of politieke besluitvormingsproces om in strafbaar handelen?

Die vraag is in de Nederlandse jurisprudentie nog niet beantwoord, waarschijnlijk omdat lobbywerk geen vaste (juridische) definitie kent. Deze constatering vormde in 2018 ook een van de kritiekpunten van GRECO. In Nederland is de strafbaarstelling van ambtelijke omkoping geregeld in artikel 177 Sr. Een ambtenaar die zich laat omkopen, is strafbaar op grond van artikel 363 Sr. Uit deze wetsartikelen volgt dat omkoping kan geschieden door (kortgezegd) het aanbieden of, in geval van de ambtenaar, het aannemen van een gift, belofte of dienst met het oogmerk de ambtenaar te bewegen in zijn bediening iets te doen of na te laten. Daarbij is ook (een vorm van) opzet vereist. Niettemin zijn deze strafbepalingen tamelijk ruim geformuleerd. De vraag is dan ook waar de grens ligt met lobbywerk. Duidelijk is in ieder geval dat het doel van lobbywerk juist is om invloed uit te oefenen op het bestuurlijke en/of politieke besluitvormingsproces. Of en in hoeverre dit leidt tot corruptie, lijkt te zijn gelegen in de wijze waarop men die invloed probeert te bewerkstelligen.

De positie van lobbywerk in relatie tot de handhaving van corruptie is op dit moment dus nog onzeker. Het kan in ieder geval niet worden uitgesloten dat het Openbaar Ministerie lobbywerkzaamheden op enig moment onder de reikwijdte van voornoemde bepalingen probeert te brengen. Daarom zou Nederland er wat ons betreft goed aan doen hierover duidelijkheid te scheppen door te reageren op het rapport van GRECO en te onderbouwen hoe deze aanbevelingen in de praktijk zullen worden geïmplementeerd. Daarvoor heeft Nederland overigens van GRECO tot 30 september 2022 de tijd gekregen. Wij zien die reactie met interesse tegemoet.

Heb je vragen over het voorgaande of wil je hierover van gedachten wisselen met ons? Neem dan contact op met boezelman@hertoghsadvocaten.nl of boer@hertoghsadvocaten.nl.

[1] Voor een uitgebreide analyse verwijzen wij naar P. Bovend’Eert, ‘Lobbypraktijken in en rond het Binnenhof. Op weg naar meer transparantie en integriteit’, NJB 2020/83.