#204: Rechtsbescherming bij invordering bestuurlijke boete

Het strafrecht gaat in Nederland al een aantal eeuwen mee. De eerste codificatie van het strafrecht in het ‘Crimineel wetboek voor het Koningrijk Holland’ dateert van 1809.[1] Na een aantal gedaanteveranderingen is dit aan het eind van de 19^e eeuw vervangen voor het Wetboek van Strafrecht. Pas een eeuw daarna, inmiddels zo’n dertig jaar geleden, laaide de discussie over een alternatieve vorm van handhaving op. De strafrechtelijke keten kon het aanbod niet meer aan. Omdat met name de handhaving van de bestuursrechtelijke wetgeving tekort schoot werd daar naar een oplossing gezocht. En ineens was er een new kid in town: de bestuurlijke boete.

Met de toevoeging van het boetewapen in het handhavingsarsenaal van verschillende bestuursorganen is hen de nodige macht in handen gegeven. De rechtsbescherming in het bestuursrecht is echter beperkter ingericht dan in het strafrecht. En hoewel het niet verwonderlijk is dat velen bij de keuze uit twee kwaden een boetetraject zouden verkiezen boven een strafrechtelijk traject, neemt dat niet weg dat de rechtsbescherming gewaarborgd moet worden. Reden voor de Afdeling advisering van de Raad van State om in 2015 een ongevraagd advies hierover te verstrekken aan de regering.

De Afdeling Advisering schrijft dat steeds vaker boetes worden opgelegd voor zware en complexe overtredingen die voorheen in het strafrecht werden afgehandeld. Ook worden vaker hoge boetes opgelegd bij relatief lichte overtredingen. In dit stelsel is de rechtsbescherming van burgers onderbelicht geraakt volgens de Afdeling. Een van de onderwerpen die aan de orde komt in het advies is het ontbreken van schorsende werking van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. Waar in het strafrecht een rechtsmiddel de executie van een straf in beginsel opschort, is dat in het bestuursrecht niet het geval. Het bestuursrecht kent geen equivalent van artikel 557 Wetboek van Strafvordering. Een bestuurlijke boete kan worden ingevorderd terwijl deze nog niet onherroepelijk vaststaat. In het strafrecht vinden we dat (vooralsnog[2]) ondenkbaar. Waarom bij een bestuurlijke boete dan niet?

De voorzieningenrechter van Rechtbank Amsterdam heeft zich hierover onlangs uitgelaten. In deze zaak heeft de arbeidsinspectie een boete heeft opgelegd aan de betrokkene wegens een overtreding. De betrokkene heeft tegen deze boete bezwaar gemaakt, echter de boete wordt – weliswaar met een betalingsregeling – geïnd. De weg van de voorlopige voorziening is aldus de enige route voor de betrokkene. De voorzieningenrechter oordeelt onder verwijzing naar het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State dat ‘in een situatie waarin nog niet vaststaat of de bestuurlijke boete, ook gelet op de evenredigheid, terecht is opgelegd, terwijl invordering van een boete tot onomkeerbare gevolgen voor de uitoefening van de onderneming van verzoeken zou kunnen leiden, verweerder een zwaarwegend belang dient te hebben om – hangende de bezwaarprocedure – tot invordering van de boete over te gaan’. Daarvan is in deze zaak niet gebleken, het verzoek om schorsing van het besluit tot zes weken nadat op bezwaar is beslist wordt toegewezen. Een mooi resultaat. Niettemin stemt het feit dat een betrokkene zich tot de voorzieningenrechter moet wenden om de executie van een onherroepelijke punitieve maatregel tegen te houden treurig.

Hoewel het opnemen van een wettelijke bepaling dat een rechtsmiddel tegen een bestuurlijke boete schorsende werking heeft de voorkeur verdient, kunnen bestuursorganen beleidsregels ontwikkelen dat een boete in beginsel wordt ingevorderd nadat deze onherroepelijk is geworden. Zo werkt de Belastingdienst bijvoorbeeld met de Leidraad invordering als het aankomt op de inning van belastingschulden en met het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst als het aankomt op het vaststellen van een bestuurlijke boete. Hoe om te gaan met het invorderen van een onherroepelijke bestuurlijke (vergrijp) boete is echter een ondergeschoven kindje; geen van de beleidsregels is hier helder over. Dat de invordering van bestuurlijke boetes die nog niet onherroepelijk zijn meer aandacht verdient dan het krijgt is duidelijk; er is nog altijd veel werk aan de winkel.

Heb je vragen over dit onderwerp of wil je hierover van gedachten wisselen? Neem contact met ons op via boezelman@hertoghsadvocaten.nl of boer@hertoghsadvocaten.nl.

[1] Crimineel Wetboek voor het Koningrijk Holland, Koninklijke staatsdrukkerij, 1809.

[2] Er is een wetsvoorstel aanhangig dat de rechter de mogelijkheid geeft de dadelijke tenuitvoerlegging te bevelen van gevangenisstraffen van ten minste een jaar.